Kisah Satu Laporan yang Mengubah Cara Dunia Bicara tentang Masyarakat Adat

Tokoh Adat Jurukalang Topos. Sumber Photo M.A Jaspan 1969.

 

Erwin Basrin

Pada Juni 1972, seorang diplomat Ekuador bernama José Martínez Cobo menyerahkan laporan pendahuluan kepada Sub-Komisi PBB untuk Pencegahan Diskriminasi dan Perlindungan Minoritas. Laporan itu tebalnya hanya belasan halaman. Judulnya kaku, khas dokumen birokrasi PBB, "Study of The Problem of Discrimination Against Indigenous Populations" atau "Studi tentang Masalah Diskriminasi terhadap Populasi Pribumi". Tidak ada yang menyangka dokumen ini akan menjadi rujukan utama gerakan masyarakat adat sedunia selama lima dekade berikutnya.

Ceritanya bermula dua tahun sebelumnya. Hernán Santa Cruz, pelapor khusus PBB untuk studi diskriminasi rasial, menemukan sesuatu yang mengganggunya. Ia sedang meneliti diskriminasi rasial di bidang politik, ekonomi, sosial, dan budaya di berbagai negara. Satu bab dalam studinya membahas masyarakat adat. Namun Santa Cruz merasa bab itu jauh dari cukup. Ia menulis bahwa informasi yang ia miliki tidak memungkinkannya memastikan kebijakan macam apa yang sebenarnya dijalankan negara-negara terhadap penduduk pribumi. Yang ia tahu pasti, hampir semua negara menjalankan kebijakan "integrasi". Kata itu terdengar netral. Prakteknya sering berarti pemaksaan.

Santa Cruz mengusulkan agar PBB membuat studi khusus yang lebih menyeluruh. Usulan itu melewati proses birokrasi panjang, dari Sub-Komisi ke Komisi Hak Asasi Manusia, lalu ke Dewan Ekonomi dan Sosial atau ECOSOC. Setiap tahap memunculkan perdebatan. Ada anggota yang menganggap studi baru tidak perlu karena studi Santa Cruz sudah cukup detail. Ada yang malah mengusulkan pembentukan badan baru, sebab di banyak negara populasi "pribumi" justru mayoritas, bukan minoritas. Usul itu ditolak. Pada 21 Mei 1971, ECOSOC mengesahkan Resolusi 1589, memberi mandat kepada Sub-Komisi untuk membuat studi lengkap tentang diskriminasi terhadap populasi pribumi. Martínez Cobo ditunjuk sebagai pelapor khusus.

Tugas pertama Martínez Cobo kelihatan sederhana, tapi justru jadi pekerjaan paling berat. Ia harus mendefinisikan siapa yang dimaksud "populasi pribumi". Kedengarannya mudah. Nyatanya tidak.

Setiap negara punya kriteria sendiri. Kadang praktik sosial sehari-hari punya cakupan berbeda dari definisi hukum resmi. Kadang pemerintah menerapkan definisi yang berbeda dari yang tertulis di undang-undang. Bahkan dalam satu negara, cabang hukum yang berbeda bisa memakai kriteria berbeda untuk kelompok yang sama. Martínez Cobo mengutip Santa Cruz, yang menulis bahwa kriteria yang dipakai administrator, ahli hukum, dan sosiolog sering saling bertentangan. Ada yang memakai warna kulit. Ada yang memakai bahasa. Ada yang memakai adat istiadat, kondisi hidup dalam suku, atau standar hidup. Setiap negara menangani soal definisi ini dengan caranya sendiri, sesuai tradisi, sejarah, dan kebijakannya masing-masing.

Alih-alih menyerah pada kerumitan itu, Martínez Cobo memilih jalan historis. Ia menelusuri pola yang berulang di banyak wilayah dunia. Ada kelompok yang lebih dulu mendiami suatu wilayah. Lalu datang orang-orang dari budaya atau etnis lain, entah lewat penaklukan militer terbuka, entah lewat cara yang lebih halus seperti perdagangan yang lama-lama berubah jadi pemukiman yang meluas. Penduduk asli dikalahkan. Wilayah mereka jadi koloni. Ketika negara modern akhirnya terbentuk, keturunan penduduk asli itu dimasukkan ke dalam yurisdiksi negara baru itu, sering tanpa persetujuan mereka. Struktur negara yang terbentuk kemudian mengambil karakter nasional, sosial, dan budaya dari kelompok yang dominan, bukan dari kelompok yang lebih dulu ada di sana.

Dari pola itu, Martínez Cobo merumuskan definisi kerja yang sampai sekarang masih dirujuk dalam diskusi hak masyarakat adat di seluruh dunia. Populasi pribumi, tulisnya, adalah keturunan dari orang-orang yang mendiami wilayah suatu negara sebelum kedatangan orang dari budaya atau etnis lain, yang kemudian menaklukkan atau mereduksi mereka menjadi kelompok non-dominan, dan yang sampai sekarang hidup lebih sesuai dengan adat dan tradisi mereka sendiri dibanding institusi negara tempat mereka sekarang berada.

Definisi ini punya empat elemen. Pertama, soal keturunan. Populasi yang dibahas adalah yang hidup sekarang, bukan yang sudah punah. Kedua, soal kedatangan pihak luar. Kelompok yang mengalahkan mereka harus datang dari budaya atau etnis berbeda, bukan sesama kelompok pribumi yang berkonflik satu sama lain. Ketiga, soal cara hidup. Mereka masih mengikuti adat dan tradisi khas mereka, bukan sepenuhnya institusi negara modern. Keempat, soal posisi dalam negara. Mereka berada dalam struktur negara yang dibentuk oleh karakter kelompok dominan, bukan oleh karakter mereka sendiri.

Martínez Cobo juga memasukkan kelompok yang terisolasi atau berada di pinggiran, meski mereka tidak pernah mengalami penaklukan langsung. Alasannya masuk akal. Mereka tetap keturunan penduduk yang lebih dulu ada di wilayah itu. Karena terisolasi, mereka justru mempertahankan adat dan tradisi leluhur dengan lebih utuh. Dan secara formal, mereka tetap berada di bawah struktur negara yang asing bagi mereka.

Bagian paling menarik dari laporan ini bukan cuma soal definisi. Lampirannya, semacam kuesioner panjang untuk mengumpulkan data dari negara-negara anggota PBB, memetakan hampir semua isu yang sampai sekarang jadi agenda gerakan masyarakat adat, mulai dari kesehatan, perumahan, pendidikan, bahasa, budaya dan kelembagaan sosial, ketenagakerjaan, hak atas tanah, hak politik, hak beragama, sampai bantuan hukum.

Untuk kesehatan, misalnya, Martínez Cobo menanyakan apakah layanan medis tersedia sama rata untuk penduduk pribumi dan non-pribumi. Ia juga menanyakan apakah negara melarang atau membatasi konsumsi alkohol dan zat lain khusus untuk penduduk pribumi saja, pertanyaan yang menunjukkan betapa lazimnya aturan diskriminatif semacam itu pada masa itu.

Untuk pendidikan, ia menanyakan apakah anak-anak pribumi diajar oleh guru yang menguasai bahasa ibu mereka. Ia menanyakan apakah kurikulum memuat unsur budaya dan sejarah mereka sendiri, dan apakah materi pelajaran untuk anak non-pribumi berisi informasi yang benar tentang budaya pribumi, supaya prasangka tidak terus diwariskan lewat sekolah.

Untuk tanah, bagian yang paling rumit dan paling sering jadi sumber konflik sampai hari ini, Martínez Cobo menanyakan apakah negara melindungi cara tradisional masyarakat adat mewariskan hak pakai tanah antar anggota komunitas. Ia menanyakan apakah ada perlindungan supaya ketidaktahuan masyarakat adat terhadap hukum modern tidak dimanfaatkan pihak lain untuk merampas tanah mereka. Ia juga menanyakan soal sumber daya mineral di bawah tanah adat, dan siapa yang berhak mengambil keputusan ketika kekayaan itu ditemukan.

Ketika laporan ini ditulis, belum ada Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat. Deklarasi itu baru lahir 35 tahun kemudian, pada 2007. Konvensi ILO 169 tentang masyarakat adat dan suku, instrumen hukum internasional paling mengikat soal ini, baru muncul pada 1989. Studi Martínez Cobo, yang akhirnya rampung penuh pada 1983 setelah bertahun-tahun kerja lapangan, jadi salah satu rujukan utama yang membentuk kedua dokumen itu. Definisi kerja yang ia susun tahun 1972, meski sudah direvisi berkali-kali, tetap jadi acuan setiap diskusi tentang siapa yang berhak disebut masyarakat adat.

Yang membuat laporan ini relevan sampai sekarang bukan cuma soal definisi. Cara Martínez Cobo bekerja juga jadi contoh yang diikuti banyak pelapor khusus PBB setelahnya. Ia tidak duduk di kantor PBB di New York dan menulis dari sana saja. Ia berencana mengunjungi langsung negara-negara dengan populasi pribumi besar, bicara dengan pemerintah, dan melihat kondisi hidup masyarakat adat dari dekat. Ia meminta laporan dari setiap negara, lalu mengirim ringkasannya kembali untuk dikoreksi dan dilengkapi. Prosesnya lambat dan berlapis, tapi metode ini kemudian dipakai berulang kali oleh pelapor khusus PBB lain untuk isu-isu berbeda.

Gerakan masyarakat adat hari ini, dari perjuangan masyarakat adat Rejang di Lebong Bengkulu, masyarakat adat Dayak mempertahankan hutan adat di Kalimantan, suku Maori yang menuntut pengakuan hak atas tanah di Selandia Baru, sampai masyarakat Sami di Skandinavia yang berjuang soal wilayah gembala rusa, semuanya bersinggungan dengan kerangka yang mulai dirintis lewat laporan setebal enam belas halaman ini. Bukan karena laporan ini memberi jawaban final. Justru karena laporan ini jujur mengakui betapa sulitnya mendefinisikan siapa itu masyarakat adat, dan tetap memilih untuk mencoba, bukan menghindari pertanyaan itu.

Lima puluh tahun lebih setelah laporan ini ditulis, pertanyaan yang sama masih terus diperdebatkan. Siapa yang berhak disebut masyarakat adat di suatu negara. Sejauh mana negara wajib melindungi hak mereka atas tanah leluhur. Bagaimana budaya dan bahasa mereka bisa bertahan di tengah negara modern yang dibentuk oleh kelompok lain. Martínez Cobo tidak menjawab semua itu. Tapi ia meletakkan kerangka pertanyaan yang sampai sekarang masih dipakai untuk mencari jawabannya.